分類彙整：營建法

九二一地震造成無數樓房華廈倒塌、災民流離失所的記憶已經依稀，但在將屆十週年的前夕，又發生了八八水災的災變，再度喚醒了國人此段哀慟的記憶，老天爺似乎有意再次警告我們大自然力量的可怕，對於居家環境要居安思危、防患於未然。然而，九二一地震十年之後，我們的建管制度究竟有什麼改變呢？—可以說是「原地踏步」。 九二一後，監察院對建管機關提出了十數件嚴厲的糾正文，包括「建築執照審查、勘驗的缺失」；「任由建築師、技師及營造業者借牌違失」；以及「未能落實結構簽證制度」等等。但是十年過去了，監察院所糾正的諸多問題，營建署或地方政府拿出了什麼對策來改善防範嗎？—完全沒有！檢視這十年建管機關的政策，多半仍在華而不實、紙上談兵的層次，舉「住宅性能評估保證」為例，根本只是在為有錢人服務，對於廣大中產階級的居住安全，並沒有任何實益。 再者，九二一地震造成無數的屋毀人亡，建管機關對此提出的最大辯詞就是「技術與行政分離」，也就是他們只管技術，不用管到行政，但是監察院及法院的判決均異口同聲質疑沒有「技術」的「行政」還有何作用？建築物的安全豈可完全放任由追求利潤最大化的民間業者承擔？建商在建案結束就將公司解散，又有誰可以對消費者負責？但建管單位仍舊掩耳盜鈴、依然故我。 近來營建署又推出了一個荒謬的政策手段，就是叫專業技師在「勘驗表」上簽名，姑且就建管機關是否推諉其勘驗的職責不論；專業技師原本在建築法上有監造的職權，但營建署為維護建築師的權益，長年未落實執行專業技師監造，現在卻要求沒有監造的技師簽名負責，當然引起了技師團體的不滿。而日前行政院召開會議解釋，也確認了技師有監造權，但營建署又囿於壓力，三度要求更正會議紀錄，為特定利益團體護航的心態昭然若揭。令人慨嘆的是，二十多年來無數次的決策會議，焦點都一直集中在執業權益的爭議上，到今天仍未改變；而真正有利百姓制度的思考，卻均始終掩蓋在利益團體的口水聲中。 反觀鄰近的日本，每次的大災難，例如1995年的「阪神大地震」、2006年的「耐震偽裝事件」，都使彼邦建管機關深刻檢討反省，結果都加強了政府管制安全的強度。但是台灣，在建管官僚顢頇怠惰的處事態度之下，恐怕國人最終仍將一而再再而三地陷入「樓塌」、「重建」的無限迴圈之中。

  921地震將屆十週年，據6月29日中國時報A5版「921全倒戶國賠 首起逆轉勝」的報導，在921地震中倒塌、死傷慘重的雲林縣斗六市「觀邸」與「中山國寶」兩棟大樓災民，經提起國家賠償訴訟，在歷經一、二審都敗訴後，終於在更一審又「逆轉勝」，可謂「苦盡甘來」。然而災民的折難尚未結束，最終還要視雲林縣政府是否上訴，或者縣府上訴後最高法院的態度而定。不過，「觀邸」與「中山國寶」案的更審國賠判決，對於國人來講，仍有其不凡的時代意義。   政府的建築管理，自民國60年以來約略可分為兩個時期。73年之前，建築法原本明確要求建管機關擔負實質審查與施工勘驗的義務（眾所周知的北市「東星大樓」國賠案是適用這個時期的法律），但在72年豐原高中大禮堂倒塌造成26名學子罹難，政府因而賠付高額的國家賠償金之後，情況發生了丕變。照理來講，發生此重大慘案，政府應更加強審照與勘驗才是，然而政府卻憚於負國賠責任，假借取經於沒有地震或者是保險發達國家的制度，在73年創設了一個荒謬的「行政與技術分立」制度，從此建管機關只管都市計畫的「行政」工作，不用再就「技術」部分審查與勘驗，完全放任民間自己負責。而在民間市場機制欠缺政府監督管制的運作之下，終使人民在88年921地震為此錯誤政策付出了慘痛的代價。   日本在1995年發生阪神大地震後，深刻檢討建築安全絕不能放任民間業者自己負責，因此不斷加強政府的管制責任。然而反觀台灣，921地震之後未見政府有任何強化實質管制的作為，反而依舊畏縮蜷曲在不切實際的「行政與技術分立」口號旗幟之後，宛若「國王的新衣」寓言翻版。 政府為了脫免國家責任，用「行政與技術分立」蒙蔽了自己的眼睛，未料我們的法院也認不清現實，紛紛在台中縣「向陽永照」及「生活公園」大樓案駁回災民的國賠請求，「觀邸」與「中山國寶」大樓的一、二審判決亦復如此，幸而最高法院法官發覺到政府的建築管理絕非可以一句口號輕忽帶過，而將原判廢棄發回更審、給了災民這次勝訴的機會。   「家」是我們工作及生活的避風港，「房屋」是社會各階層的人都會需要的「民生必需品」，而且很多人一生之中可能只有一次購屋的機會。甚至，即便自己的住居是穩如泰山的別墅華廈，但每一個人仍難以免於自身所在或路經的建築是否安全的問題。耗費了近十年的時間，法官終於認清了現實，但是我們的政府呢？若政府依舊不思檢討、仍然無視於921之後監察院無數的糾正文，那麼「觀邸」與「中山國寶」大樓的國賠判決，對於國人而言，只不過是一件原告歷經漫長煎熬的勝利果實，沒有其他意義。然而，政府若能痛定思痛、揮別不實的夢幻口號，那麼這份判決對於全台灣2100多萬人民的住居生活安全而言，卻有無比珍貴的時代價值意義。      

立法院於日前（3月31日）三讀通過「營造業法增訂第67條之1條文修正草案」，明定司法院應指定法院設立工程專業法庭，由具有工程相關專業知識或審判經驗的法官，辦理工程糾紛訴訟案件。   提案立法委員表示，營造工程往往規模和金額龐大，一旦發生糾紛，若無法即時解決，將導致廠商資金無法週轉而倒閉，也會促使工程被迫停擺，進一步衍生下游包商的糾紛。再者，進入司法審判的過程，法官往往因欠缺專業知識，導致司法訴訟並不能合理及有效地解決工程爭議問題，影響營建產業的健全及經濟穩定。司法院民政廳法官吳光釗就此表示，待設立專業法庭後，將會為專業法庭特別開辦有關工程的研習專班，培訓具有相關專業的法官，以配合需要。     工程專業法庭的設置，可謂工程界爭取已久，終於有了開花結果，然而實際施行成效，仍有以下幾點值得注意與觀察：     一、近年工程糾紛案件有逐年攀升的趨勢，根據吳光釗法官表示，平均一個審級時程需要十個月。而工程爭議因金額高，通常為三級三審，如果遇到發回更審二、三次，一個案件將拖延七、八年，甚至十年也結不了案。一般的營建包商，如果遭業主剋扣大筆款項，若是要等個經年以上，根本緩不濟急。從提案委員的發言可知，審判時程的縮短，乃為設置工程專業法庭的最大初衷之一，司法院應將其視為實施新法最重要的課題。   二、在三級三審的訴訟架構下，倘若只有在第一審設置工程專業法庭，但第二、三審又回歸一般法官審理；或者仍是依照辦理一般案件的法學思維，來審視下級工程專業法庭的判決見解，則設立工程專業法庭的立法意旨，勢必大打折扣。因此，除非在各上級審亦有專業法庭或專業法官的配置，否則新法的實施與否，顯然其績效將無任何顯著差異。   三、公共工程爭議案件，如能妥適運用政府採購法第85條之1的調解及「強制仲裁」制度，將可有效疏減工程案件訟源，讓法院工程專庭法官能有較多餘裕、多費心思，審理案件實質之工程爭議內容。     四、設置工程專業法庭的另一初衷，在於增加法官的專業度。我國法官少有在法律之外的專業領域受有長期紮實的訓練。其實，「法官專業化、設置專業法院或專庭」，早在民國88年全國司法改革會議就已獲致會議結論，此後即相繼有少年、勞工、家事、金融、智財等專庭或專股紛紛成立。然而欠缺完整專業教育或證照的法官，只會讓有設置專庭跟沒有設置一樣。台北地院林孟皇法官就特別指出，依據學者的研究報告，我國勞動判決的上訴率、審理期間、維持率等，實際上由普通股或勞工法庭審理，並無太大的差異。因此，如何讓工程專業法庭的法官，真正具有相關專業知能及學識，亦為日後新法實施成效的檢驗重點，否則只是聊備一格多了一個「工程法庭」的名詞而已。     五、工程法學素養並非一蹴可及，不是當了法官之後花費幾個月的時間受訓研習就能真正明瞭。現實上大學法律系有開「工程法」課程者，多半為選修，國家考試也不考，法律人對此自然不會重視。舉海商法為例，近年台灣海商案件量已大不如前，法院一年平均僅一百餘件，與工程案件法院一年收案千餘件的數量根本無法相提並論。然而海商法為國家考試科目，學校當然列為必修科目，學生對之也不敢掉以輕心。因此，工程法學應提早紮根於大學法學教育階段，列為必修或國考科目之一。不過就長期而言，業已成為國際趨勢的「學士後法律」法學教育制度，由工程學子於大學畢業後再研修法律，進而成為「工程法律人」，方能根本解決工程法學素養不足的問題。 六、法官法草案自司法院於77年提出，至今已延宕逾20年。現階段法官欠缺評鑑與淘汰機制，縱使辦案再怎麼草率、無能的法官，也幾乎難以令其退場。因此筆者認為，鼓勵優秀的法官認真、勤於辦案，並淘汰不適任的法官，實際上才是司法能真正定紛止爭、獲得人民信賴的真正關鍵所在。

上個會期未闖關成功，近日農委會又在如火如荼地催生「農村再生條例」。九年前，一個錯誤的政策—讓農地只要0.25公頃可以蓋農舍，造就了今日台灣許多地方農地的破碎，現今農地的消逝速度，是以每年9000公頃的速度在不斷地流失。這次條例名為農村的「再生」，實際上僅為農村的「建設」，過去因爭議過大而未能立法成功的「農村建設條例」，今日又再次捲土重來。 但在所謂農村「再生」的條例裡頭，卻是看不到任何「產業活化」的策略，看不到任何能讓農村人口回流的措施，只看到想要蓋房子的企圖。現今全台灣的餘屋、空屋率已經如此之高，僅僅在農村蓋很多房子，沒有人住的農村難道就會「再生」？ 其次，農村再生條例中是以「集村」的方式「建設」，其實與現行「都市更新」的模式相去不遠，由一定範圍的地區選一個「社區代表」來提計畫。然而，「都市更新」模式是否適合於「鄉下」？祖產、祖厝、祖地對於這些鄉下的在地人而言，具有著更濃厚的情感，強迫他們離開從小生長的「根」，勢必引發相較「都市更新」更大的爭議。而且，鄉下的教育水平畢竟還是較城市為不足，地政權威林英彥教授針對此就批評道：「農村再生條例是要小學生作博士生的功課」。況且現在都市更新已經有很多問題，鉅額的權益糾葛、金錢算計，個案中往往黑影幢幢，前陣子還發生正義國宅更新的槍殺疑案，難保不會更容易在警力相對不足的鄉間上演。 尤其都市更新條例訂得還算是比較詳細的，農村再生條例則根本可以說是個「空白」法律，將許多要講清楚的全都授權給農委會自行訂定。實證經驗告訴我們，這是很危險的，行政機關關起門來作，最後往往只有利益團體想要的結果，而沒有多元的聲音。 法律規定不明確的後果，就是有可能走向最糟的路，而這個條例唯一明確的，就是2000億元預算的大餅。2000億要怎麼用？農委會現在則是要在沒有白紙黑字的情況下，向我們納稅百姓拍胸脯保證說他們可以將細節訂得很好。說實在，農村問題「冰凍三尺，非一日之寒」，這個條例在上個會期引發這麼大的爭議，包括許多學者及農民都群起反對，難道就真的不能花些時間好好、認真地重新討論、研擬？有必要這麼急就章嗎？現行的都市計畫法、區域計畫法，都是經過很充分的討論研究才制定的。 不過，看到了條文中的三個關鍵：一、2000億的預算；二、每個地方要選個社區代表；三、龐大的建築商機—選舉快要到了，各位應該可以預期到條例通過後會怎麼樣運用了！ （本文曾經刊載於2009年3月27日蘋果日報A24論壇）

     雲林縣長蘇治芬11月4日上午正要離開縣長寓所上班前，因涉嫌廢棄物處理場弊案，遭雲林地檢署「逕行拘提」到案，並在隔日凌晨被法院裁定交保，但蘇治芬拒絕交保而遭收押，並在看守所絕食明志。雲林地檢署此次在未經傳喚或約談被告到案之下，突如其來的「逕行拘提」動作，並非司法常態，甚至是一縣之長仍遭遇如此粗暴的執法對待，背後凸顯出值得嚴肅檢討的問題。     原本依照刑事訴訟法第75條，「拘提」須待「被告經合法傳喚，無正當理由不到場」才可以實施，而同法第76條「逕行拘提」的規定，必須「犯罪嫌疑重大」，且有「逃亡或有事實足認有逃亡之虞」、「有事實足認有湮滅、偽造、變造證據或勾串共犯或證人之虞」或「所犯為五年以上重罪」，才可以不待傳喚不到而「逕行拘提」。雖然蘇縣長所涉犯者為五年以上的貪污重罪，不過司法實務一般仍然僅在逃亡或串證滅證之虞，或者所涉為殺人放火等有再犯之虞的重罪，才會動用此種相當於「逮捕」之干預人身基本權最為強烈的強制到案方式。此觀之近日涉入國務機要費、外交經費弊案的馬永成、陳鎮慧或邱義仁等人，亦均是經約談或傳喚後才遭聲押，也不是「逕行拘提」，即可佐證。而據報載，早在上週三縣長就已收到境管局的限制出境通知，實際上根本沒有逃亡或串證滅證之虞。因此，蘇治芬遭「逕行拘提」，不僅引發支持者群情激憤，法界也普遍認為有違反程序正義的質疑。      蘇治芬是否有收賄尚待司法釐清，局外人難以論究是非。不過檢察官在本案中「逕行拘提」處置的妥當性，卻是值得拿來檢視。在台灣，檢察官與法官一起接受同樣的考試與訓練，身分保障也是比照法官，因此往往自認其地位與法官並無太大不同，以「司法官」自居。在偵查中檢察官乃是庭上高座，起訴犯嫌之後若未被法院定罪，實際上對其無關痛癢，頂多只是影響辦案績效而已，他們反而認為若因此受到責難，就是「司法獨立」被干涉。不像是日本或美國，對於檢察官的定位較接近於「行政官」，起訴被判無罪對其公職仕途影響則較為嚴重。     政府興辦公共工程，因涉及金額利益龐大，廠商行賄、官員索賄收賄時有所聞，檢察官立於國家公益守門人的立場，固然應勇於任事，積極偵辦、打擊犯罪。不過在具體執法作為過當或是對相關證據法則把關不嚴謹，則有可能產生陷人入罪、平添冤抑的嚴重後果。許多公務員常慨嘆，當初努力考上國家考試窄門，原本以為可以一展所長、服務百姓，但進入官場後才發現仕途險惡，只要作業程序稍有差池，就可能遭人檢舉圖利，而被檢方聲押取供，在看守所蹲了數月，出來後什麼抱負志氣都沒了。更且當初偵辦時，報章媒體無不以大篇幅聳動報導，結果事後縱然獲判無罪，媒體頂多略帶一提，深烙人心的污名未能獲同等版面澄清，無怪乎公務員個個保守怕事、面對問題裹足不前。     前陣子，工程界對於公共工程物價調整及強制仲裁等問題掀起一波波激烈抗爭的巨浪，其實問題背後最大的根源無非就在公務單位消極懼責心態。因為承辦公共工程，只要稍有風吹草動，就可能遭到檢調盯上，公務人員為免遭受圖利廠商的質疑，合約規範一定要訂得最嚴格，對機關不能有絲毫不利，深恐其中任何一條因為給予廠商「方便」而遭檢方「關切」，而廠商面臨工料暴漲、施工過程中諸多不合理的風險問題，承辦單位當然也是採取最保守、穩當的作法，與其多做、不如少做、最好不做。然則，公共工程履約期長、工種界面繁多複雜，且深受自然社經環境影響，過程中難免不發生爭議，再碰上畏首畏尾、一切但求無過的承辦人員，工程自然難以推展，最終造成包商個個破產倒閉、「蚊子館」一間間產生，實非全民之福。     正所謂「牽一髮而動全身」，檢察官對於公務人員貪瀆案件，所採取強制處分、起訴的嚴謹與否，動念之間卻有可能牽動整個公務體系運作的神經，進而影響國家公共建設執行的順暢。身為一地方首長，竟在上班途中遭檢方強行拘捕，若非有政治因素操弄，不然就是連最基本的刑事人權也不為檢方所重視。一縣首長都如此，更遑論底下的公務員乃至一般人民呢？！

隨著建築物或土木構造物的日趨大型化與複雜化，削弱了單一工程師可以統御全局的能力；更因工程師受僱於業主，為保住飯碗，自然容易聽命於業主，漸趨於『唯業主馬首是瞻』。特別是一般民間建築工程，倘若業主與營造廠實質上為一體時，工程師扮演解決業主與承包商間爭議，作成公平（fair）決定（determination）的最起碼角色，已不復存在，工程師幾乎淪為業主的附庸。 上述事實的變遷，可以從「國際諮詢工程師聯合會」（FIDIC）所訂定的國際工程合約條文的變更，見其端倪。FIDIC第3條所謂之「工程師」（The Engineer），係受業主委託為其管理工程的具體執行者（註：本文以下所稱之「工程師」，並不包括隸屬於承包商方之專任工程人員）。在1977年第3版中認為，工程師雖受僱於業主，但其角色係位於其與業主、承包商三者「獨立」（independent）的一方；但第4版（1987）中，「獨立」一詞卻被「公正」或「無偏」（impartial）所取代；甚而到了1999年版，”impartial”被改成在決定時應「公平」（fair）。顯然，「工程師」此一特殊角色，連國際上為許多國家或國際組織普遍參考採用的FIDIC合約條件中，已越來越向業主靠攏，逐漸失去其獨立性，而定位成「屬於業主的人員」。 當工程師在實際工程實踐上，已形喪失獨立性的同時，營建法上原本於「三權分立」，具有中立客觀獨立地位的「設計監造人」，勢須由另一個非受僱於業主的第三者監督機構進入填補。吾國大法官釋字第453號解釋理由書，就曾明文揭示：「憲法第八十六條第二款所稱之專門職業及技術人員，係指具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能，而其所從事之業務，與公共利益或人民之生命、身體、財產等權利有密切關係者而言。」前開大法官解釋所提及的專門職業及技術人員，等同於『中立客觀獨立地位的第三者監督』的角色。仰賴他們，公共利益及人民生命身體財產等權利始得確保。 從另一方面說，現代福利國家，原本應由國家扮演此項角色，但在公部門人力不足、政府再造、組織精簡瘦身化的趨勢下，勢須由專業的民間團體或專家來擔綱，始能克盡其功；我國為維護公共利益但在力有未逮之情況下，所以推出一個專業與公正自由業的象徵、以及值得社會信賴的『技師』人物，協助甚或代替國家，為營建管理，因此『技師』在公共工程中，實扮演舉足輕重之角色。 同時，從日本「耐震偽裝」事件的經驗教訓來看（請參閱技師報559期社論），唯有更專業的專家，才能勝任審查監督的工作。例如若謂沒有結構專長的建築師，能審查土木或結構技師所為的結構設計，實為匪夷所思之事。但是適用於吾國絕大部分民間建築工程的「建築法」，針對亟需第三者監督『業主與承包商合一而無他律機制』的工程實態，其第34條與第56條規定，僅需由設計監造之建築師或技師簽章即可過關。這樣的規定，自民國73年後迄今，竟無任何的修正與變革，縱使中間曾歷經震驚國人的921大地震慘痛災禍教訓，「建築法」仍然未作任何的修訂，實令人浩嘆。所幸近來土木技師公會所推出的「土木建設法草案」，就第三者監督機制而言，其第29條設計圖說的審查與第39條工程施工中的勘驗，業已納入專業中立客觀的第三者監督精神，只可惜緩不濟急！ 在此我們嚴肅的呼籲「建築法」的主管機關，應立即檢討修正建築法；除應檢討傳統爭議沈痾—建築師與技師的權限分配之外，尤應積極將專業第三者監督制度納入，以達成確保公眾安全的基本目的，更能減輕國家管制責任、創造土木、營建業者新的工作就業機會，創造三贏。 （本文曾發表於96年11月24日技師報第573期社論）

筆者於九十三年一月五日拜讀中國時報時論廣場林憲德教授之大作「台灣的住宅為何如此短命？」，心中亦有所感，筆者承辦多件九二一、三三一地震倒塌建築的求償案，亦深感到「台灣人對於不動產的賭性堅強」，也對於高潮迭起的建築景氣造成的搶建風潮深感憂心。不過筆者本文將從建築管理的角度切入談起。 　　建築與一般商品的生產相去甚遠，一棟建築的製造時間漫長，生產造價龐大，少量生產，每一工程均具有其獨特性。由於營造業分工精細，每一個工案是與不同的數個專業小包簽約，很有可能每一次工案的專業小包都不一樣，技術與經驗難以累積，品質管理不易，而且產品的瑕疵通常要經年累月之後才會發現，房子又常常是許多小老百姓辛苦一生打拼積蓄而來的，且房屋安全事涉生命，所以一般國家也都會注意到建築生產的特殊性，而制定一套與管制一般商品製造不同的管理制度。 　　建築管理法制嚴格區分了三種人：起造人、設計與監造人、承造人；起造人是投資蓋房子的人，設計與監造人是建築師，負責管控整件產品的生成過程，承造人是蓋房子的。原本制度設計是要這三種人彼此監督制衡，起造人是出錢的業主，委託專業的建築師設計，並由建築師代理其監造房子的施工。但是現在最大的問題是，起造人業主往往就是承造人，這叫建築師如何監造呢？我們也知道，誰出錢誰就是老大，而且建築師目前在市場上嚴重供過於求，如此要他監督及糾正發薪水給自己的人，實際上不過是個夢幻罷了。 　　而為了防止民間市場自由經濟運作下產生的弊端，還有一個國家把關的機制，而得以保障民眾身家性命的安全。但是在台灣的建築管理，卻全然是空的管理制度。建築法在民國七十三年修改之後，政府將原本審查設計及施工勘驗的大權，全部推由民間自行管理。設計由設計人自己簽證就算，好像設計完全是不會出錯，好像每個設計人都有足夠的本錢可以賠償因為設計錯誤而造成人財的上億損害；施工也是讓拿業主錢的建築師及可能本身就是業主的營造廠自己簽證就算，把業主付費請的建築師及營造廠主任技師當成神，以為他們每一個人都能糾舉出業主的違法。如果真的每一個專家都是神，建築市場上也不會有那麼多「借牌」了。 　　在外國，即使不是政府親自審查勘驗，基本上政府都會設立一個民間第三者審查勘驗的制度。在美國，有強大的保險制度為後盾；在日本，可選擇由政府或民間確認檢查機構審查及勘驗；即使在中國大陸，也有審圖及監理單位。 　　在台灣，則是全然沒有把關機制，而且台灣大多又都是中小企業，一旦房子倒了，建商早就跑了，民眾根本求償無門。且建築的瑕疵又不是立即顯現的，在景氣好的時候，沒有品質的把關機制，沒有品質的立即回饋反應，賭性很強的台灣建商，當然是要放手一搏，台灣的住宅，能不短命嗎？ 　　同樣謹以本文，為短命的台灣住宅，向建築管理機關及立法者請命。 （本文曾發表於中國時報九十三年一月十日A15版時論廣場）