最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第四九四號
上 訴 人 浩霸貿易有限公司
代 表 人 乙 ○
訴訟代理人 呂康德 律師
被 上訴 人 財政部基隆關稅局
代 表 人 甲○○
右當事人間因虛報進口貨物事件，上訴人不服中華民國九十一年二月八日臺北高等行
政法院九十年度訴字第二○五○號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文
原判決關於駁回上訴人在第一審之訴暨該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法
院。
理 由
本件上訴人於民國八十九年二月二十五日委由芳苑報關有限公司向被上訴人申報自日
本進口乾柿餅乙批（報單第ＡＷ／八九／○三四九／○一三四號），經被上訴人查驗
結果產地未能確認，乃檢附樣品及相關文件，送經財政部關稅總局進口貨品原產地認
定委員會決議認定來貨原產地為中國大陸。且核來貨非屬經濟部公告准許間接進口之
大陸物品項目，被上訴人乃以上訴人顯有虛報生產國別、逃避管制之行為，依海關緝
私條例第三十七條第三項轉據同條例第三十六條第一、三項之規定，以八十九年第八
九一一七三號處分書，處貨價一倍之罰鍰計新台幣（下同）三九一、三○○元，併沒
入系爭貨物。上訴人不服，循序起訴主張：系爭來貨係日本商向中國大陸進口原料加
工，加工後附加價值超過百分之三十五，依進口貨品原產地認定標準，應以日本為原
產地，原處分顯屬違法。被上訴人已將系爭貨物拍賣，造成上訴人財產上之損害。系
爭貨物進口總價為二六一九一．三三美元，以當時匯率折算新臺幣為八○五、一二一
元，為此訴請判決撤銷訴願決定，被上訴人應給付上訴人八○五、一二一元及自訴狀
繕本送達翌日起至清償日，按年息百分之五計算之利息。
被上訴人則以：系爭貨物係經關稅總局進口貨品原產地認定委員會前後二次審議決議
均認定原產地為中國大陸，且核非屬經濟部公告准許間接進口之大陸物品，上訴人涉
及虛報生產國別、逃避管制進口大陸物品之違法行為殊堪認定。上訴人係向日本商或
大陸採購，與原產地之認定無關。被上訴人依海關緝私條例相關規定，處以貨價一倍
之罰鍰三九一、三○○元，併沒入貨物，於法洵無不合，亦無損害賠償之責任等語，
資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：系爭進口柿餅在日本中間商有實際之加工
行為，故該批柿餅之產地應為日本而非中國大陸，上訴人進口即無違反海關緝私條例
第三十七條第一項第四款、第三項所定「虛報貨品產地進口，涉及逃避管制」之違章
行為可言，被上訴人依上開規定轉據海關緝私條例第三十六條第一項、第三項之規定
，對上訴人裁處貨價一倍之罰鍰自屬違法，應予撤銷，原沒入處分為違法。該批進口
柿餅為食品，不耐久存，被上訴人已將之拍賣，現無從發給上訴人並准其進口，在國
內市場上行銷，故上訴人基此請求損害賠償。惟上訴人請求權之規範基礎既為「損害
賠償」，而非「不當得利」，自以國家負有公法上之損害賠償責任為基礎。我國目前
法制，國家責任原則上建立在公務員之故意過失基礎上，除非特別法明定採取「無過
失責任」之情形，例如冤獄賠償法之賠償規定，否則國家賠償責任成立以承辦公務之
公務員具有故意、過失為必要。就此上訴人未明白交待，其所主張具有故意過失之公
務員為何人，亦未表明故意過失之具體內容為何？退而言之，即令上訴人主張有據，
因其請求權規範基礎為國家賠償法第二條第一項所定之一般國家賠償責任，而依同法
第十條之規定，採「協議先行原則」，即使行政訴訟法第七條規定：「提起行政訴訟
，得於同一程序中，合併提請求損害賠償或其他財產上給付」，依法規範之體系解釋
，此項規定也不構成國家賠償法第十條之特別規定，而排斥「協議先行程序」對一般
國家賠償案件之適用性。本件上訴人提起本件撤銷之訴之前，未踐行此項「請求協議
」之前置程序，其逕行提起此給付之訴，於法亦有未妥等為其判斷基礎，而依行政訴
訟法第一百零七條第一項第十款之規定，駁回上訴人此部分之訴。上訴人就駁回部分
上訴。
本院查：行政訴訟法第七條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序，合併請求損害賠
償或其他財產上給付。」係由修正前行政訴訟法第二條第一項「提起行政訴訟，在訴
訟程序終結前，得附帶請求損害賠償。前項損害賠償，除適用行政訴訟之程序外，準
用民法之規定，但民法第二百十六條規定之所失利益，不在此限。」移列修正。其立
法理由並敘明：「二、因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，
經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人
民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民之權利
，並省訴訟手續之重複之繁。三、向行政法院附帶提起損害賠償之訴，自應適用行政
訴訟之程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據，凡此均屬不待規定
而自明之法理，爰刪除現行法第二項前段，以免贅文。而民法第二百十六條規定之所
失利益，在公法上之，亦非無準用之餘地，爰將同條項後段一併刪除，俾受害人能得
到更公平的救濟。」參以國家賠償法第十一條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，
附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」可知人民因國家之行政處
分而受有損害，請求損害賠償時，現行法制，得依國家賠償法規定向民事法院訴請外
，亦得依行政訴訟法第七條規定，於提起其他行政訴訟時合併請求。二者為不同之救
濟途徑，各有其程序規定。人民若選擇依國家賠償法請求損害賠償時，應依國家賠償
法規定程序為之。若選擇依行政訴訟法第七條規定請求損害賠償時，自僅依行政訴訟
法規定程序辦理即可。行政訴訟法既未規定依該法第七條規定合併請求損害賠償時，
應準用國家賠償法規定，自無須踐行國家賠償法第十條規定以書面向賠償義務機關請
求賠償及協議之程序。況國家賠償法第十條規定須先以書面請求及協議，係予行政機
關對其所為是否違法有自省機會，減少不必要之訴訟。如人民對行政機關之違法處分
，已提起行政救濟（異議、復查、訴願等），行政機關認其處分並無違法而駁回其訴
願等，受處分人不服該決定而提起行政訴訟，且合併請求請求損害賠償，若要求其亦
應踐行國家賠償法之先議程序，行政機關既認其處分無違誤，協議結果，必拒絕賠償
，起訴前之先行協議顯無實益。是依行政訴訟法第七條合併提起損害賠償之訴，其請
求內容縱屬國家賠償範圍，亦無準用國家賠償法，踐行該法第十條規定程序之理。原
判決以上訴人請求被上訴人給付八○五、一二一元及利息，係請求損害賠償，其請求
權規範基礎為國家賠償法第二條第一項所定之一般國家賠償責任，上訴人未踐行上開
先議程序，逕行請求，於法不合等由駁回上訴人此部分請求，顯誤解法令。上訴人執
此爭執，為有理由，應由本院將原判決此部分廢棄。因上訴人請求給付（損害賠償）
是否合於實體法規定，原審未為調查認定，本院無從逕為判決，因將本件發回原法院
，重行調查審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條
第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十三 日
最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 劉 鑫 楨
法 官 蔡 進 田
法 官 黃 璽 君
法 官 廖 宏 明
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十三 日
~~資料來源:司法院<法學資料檢索系統>
明知行政處分違法或因重
大過失而不知者。」、「第117條之撤銷權，應自原處分機
關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。前條之補償
請求權，自行政機關告知其事由時起，因2年間不行使而消
滅；自處分撤銷時起逾5年者，亦同。」、「登記人員或利
害關係人於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，應申請更
正登記。登記機關於報經上級地政機關查明核准後更正之。
前項登記之錯誤或遺漏，如純屬登記人員記載時之疏忽，並
有原始登記原因證明文件可稽者，上級地政機關得授權登記
機關逕行更正之。前項授權登記機關逕行更正之範圍由其上
級地政機關定之。」及「一現土地、建物所有權人為下列各
款所列之人者均推定為惡意（非善意）：
．．，。
於土
地或建物登記簿加註『涉違法地目變更』註記後方取得土地
、建物所有權者。但從推定為善意之人繼承取得土地、建物
者不在此限。」分別為行政程序法第117條、第119條、第12
1條第1項、土地登記規則第134條及善、惡意者之認定基準
第1點第6款定有明文。查系爭土地於分割前係經原所有權人
陳福全檢附不實證明文件申辦地目變更，始由「田」變為「
建」，故被上訴人變更地目之處分顯然違法，此部分事實業
經台灣台中地方法院於89年10月27日以87年度訴字第2598號
判處陳福全有期徒刑1年2月，褫奪公權2年；緩刑3年確定，
此有該判決附訴願卷可憑，被上訴人於該案判決前（89年8
月4日）於土地登記簿註記「本案土地因涉及違法變更，目
前正依法處理中」，嗣後上訴人於90年8月8日向原所有權人
購買系爭土地，此有系爭土地之土地登記簿謄本在原審法院
卷足稽，上訴人於原審審理時亦自承於購買系爭土地時，已
知悉有上揭註記，足證上訴人於購買系爭土地之時確已知悉
該土地之地目係經違法變更，被上訴人依據行政程序法第11
9條第3款，及善、惡意者之認定基準第1點第6款規定，認定
上訴人係屬惡意無信賴保護原則之適用，且撤銷系爭土地之
地目變更，係為維護依法行政原則，於公益未有損害，故依
據土地登記規則第134條規定，報經台中縣政府同意後撤銷
系爭土地之地目變更，回復其原地目為「田」，自無不合。
本件被上訴人將系爭土地地目由「建」變更為「田」，自屬
前揭土地登記規則第134條之更正登記，而該更正登記係因
陳福全檢附不實證明文件將原地目「田」變更為「建」所致
，自非純屬登記人員記載時之疏忽，依上揭規定，被上訴人
自應報經上級地政機關查明核准後始得更正，而非得由被上
訴人逕行更正，是上訴人主張被上訴人於90年1月1日行政程
序法開始施行之日即得逕行行使撤銷權（即將違法之建地目
撤銷）尚無足採。又陳福全將偽造證明文件申辦地目變更，
因其後續之處理涉及善意第三人之信賴保護及撤銷對公益有
無重大危害等情事，經「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦
地目變更及更正編定案專案處理小組」會議（第4次），始
於92年1月24日決定善、惡意者認定基準之會議紀錄，並載
明將簽奉縣長核准後，據以執行。經台中縣政府92年2月18
日府地籍字第09204244600號函檢送該會議紀錄乙份予被上
訴人，並於主旨載明請依議辦理，此有上述函及會議紀錄在
卷足稽，是被上訴人稱其係自92年2月18日台中縣政府檢送
該會議紀錄所載善、惡意者之認定基準後，始知悉該如何處
理系爭土地地目之回復，自屬可採。被上訴人乃於94年1月
11日召開轄區內不實申報地目變更後續處理第1次專案會議
審議，作成決議對上訴人之系爭土地回復原地目「田」，並
請台中縣政府核備，准予備查後，始於94年2月2日將系爭土
地更正完畢，此有台中縣政府前述函及更正後之土地登記謄
本在原審法院卷可稽，則被上訴人自92年（原判決誤為94年
）2月18日起知悉上級機關核准之處理系爭土地基準，迄94
年2月2日將系爭土地之「建」地目撤銷，變更為「田」地目
，自未逾行政程序法第121條所定之2年撤銷權除斥期間，上
訴人主張本件被上訴人之撤銷權已逾2年除斥期間，核無足
採。綜上所述，被上訴人所為本件處分經核無違誤。訴願決
定予以維持，亦無不合。上訴人聲明求為撤銷，為無理由，
應予駁回。資為其判決之論據。
五、本院按：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機
關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。
但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一撤銷對公益有重大
危害者。二受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，
而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲
維護之公益者。」、「第117條之撤銷權，應自原處分機關
或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」行政程序法
第117條、第121條第1項分別定有明文。該法第121條第1項
所稱「知有撤銷原因」係指明知及確實知曉對處分相對人有
撤銷違法處分之原因而言，並非以知悉違法原因時，為時效
起算之始點。如違法原因發生後，對撤銷處分相對人是否有
撤銷處分之原因，尚待進一步確定，自難遽以違法原因發生
時，作為除斥期間之起算點，仍應以有權撤銷之機關確實知
曉有撤銷處分原因時，作為起算點。（最高法院72年台上字
第1428號判例參照）。本件系爭土地於分割前係經原所有權
人陳福全檢附不實證明文件申辦地目變更，始由「田」變為
「建」，此部分事實業經台灣台中地方法院於89年10月27日
以87年度訴字第2598號判處陳福全有期徒刑1年2月，褫奪公
權2年；緩刑3年確定，被上訴人於該案判決前（89年8月4日
）於土地登記簿註記「本案土地因涉及違法變更，目前正依
法處理中」，嗣後上訴人於90年8月8日向原所有權人購買系
爭土地，此等事實業經原審依法認定在案，且為兩造所不爭
執。由上開事實可知，被上訴人於89年8月4日在土地登記簿
為上述註記時，刑事判決尚未判決確定，該註記亦僅記載「
本案土地『涉及』違法變更」，足見被上訴人為前述註記時
，僅知有違法原因之發生，對是否合於行政程序法第117條
撤銷變更地目處分之原因，尚待進一步審酌，自難謂此時被
上訴人或其上級機關已確實知悉有撤銷之原因。嗣上訴人於
90年8月8日向原所有權人購買系爭土地，於90年8月4日辦妥
所有權移轉登記，從此上訴人變成撤銷變更地目處分之相對
人，是否有撤銷原因，自應以對上訴人是否有撤銷原因為認
定對象，因上訴人為系爭土地之受讓人，其為善意或惡意受
讓人，與上訴人是否適用信賴保護原則，進而影響是否得對
上訴人為撤銷地目變更之處分，準此，被上訴人或其上級機
關台中縣政府尚待進一步認定，始能確定對上訴人是否有撤
銷處分之原因，依前開說明，尚難以被上訴人於土地登記簿
上註記或上訴人取得所有權登記時，即推定被上訴人或台中
縣政府已確知對上訴人有撤銷地目變更處分之原因。次按「
登記人員或利害關係人於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏
時，應申請更正登記。登記機關於報經上級地政機關查明核
准後更正之。前項登記之錯誤或遺漏，如純屬登記人員記載
時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，上級地政機
關得授權登記機關逕行更正之。前項授權登記機關逕行更正
之範圍由其上級地政機關定之。」為土地登記規則第134條
所定。查本件系爭土地於分割前係經原所有權人陳福全檢附
不實證明文件申辦地目變更，始由「田」變為「建」，已如
前述。足認該錯誤並非純屬登記人員記載時之錯誤，依上引
規定，本件應由被上訴人報請上級機關台中縣政府核准，始
能更正之，非得由被上訴人逕行更正。且與本件類似變更地
目之事件尚有多件，本件後續之處理涉及善意第三人之信賴
保護及撤銷對公益有無重大危害等情事，尚須經台中縣政府
審認，經台中縣政府就此類事件研商後作成「豐原、雅潭地
政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會
議記錄」，並於92年1月24日決定善、惡意者認定基準之會
議紀錄，並載明將簽奉縣長核准後，據以執行。經台中縣政
府92年2月18日府地籍字第09204244600號函檢送該會議紀錄
乙份予被上訴人，並於主旨載明請依議辦理，此有上述函及
會議紀錄在卷足稽，是原判決以：被上訴人稱其係自92年2
月18日台中縣政府檢送該會議紀錄所載善、惡意者之認定基
準後，始知悉該如何處理系爭土地地目之回復，自屬可採。
被上訴人乃於94年1月11日召開轄區內不實申報地目變更後
續處理第1次專案會議審議，作成決議對上訴人之系爭土地
回復原地目「田」，並請台中縣政府核備，准予備查後，始
於94年2月2日將系爭土地更正完畢，則被上訴人自92年2月
18日起知悉上級機關核准之處理系爭土地基準，迄94年2月2
日將系爭土地之「建」地目撤銷，變更為「田」地目，自未
逾行政程序法第121條所定之2年撤銷權除斥期間，上訴人主
張本件被上訴人之撤銷權已逾2年除斥期間，核無足採等情
，依前開說明，經核與土地登記規則第134條及行政程序法
第121條第1項規定均無違。次查被上訴人於89年8月4日於土
地登記簿之註記，僅出於保護善意第三人目的，縱屬被上訴
人已知曉涉及違法變更，惟欲對違法處分加以撤銷，除違法
處分之前提外，仍須審酌有無行政程序法第117條但書之情
形，故是否有違法原因與有無撤銷違法處分之原因，二者並
非一件事，故原判決以上訴人於土地登記簿註記後始過戶取
得系爭土地所有權，認定上訴人為惡意取得人，不適用信賴
保護原則。並認定被上訴人於92年月18日起知悉上級機關核
准之處理系爭土地基準，迄94年2月2日將系爭土地之「建」
地目撤銷，變更為「田」地目，自未逾行政程序法第121條
所定之2年撤銷權除斥期間，二者並無矛盾情形，尚難認原
判決有理由不備或理由矛盾之違背法令情事。又查本件係由
被上訴人為更正地目之登記，亦即由被上訴人撤銷原准予變
更地目之登記，並非由被上訴人之上級機關台中縣政府為之
，故台中縣政府何時實際知悉得撤銷處分之原因，與本件爭
點無關。從而原判決以：上訴人於購買系爭土地之時確已知
悉該土地之地目係經違法變更，被上訴人依據行政程序法第
119條第3款，認定上訴人係屬惡意無信賴保護原則之適用，
且撤銷系爭土地之地目變更，係為維護依法行政原則，於公
益未有損害，依據土地登記規則第134條規定，報經台中縣
政府同意後撤銷系爭土地之地目變更，回復其原地目為「田
」，自無不合等情，核於法並無不合，並無適用法規不當之
違誤，上訴意旨猶以：被上訴人已自承89年8月4日於土地登
記簿註記本案土地涉及違法變更，目前正依法處理中，而所
謂依法處理，自當包括對於原不法處分之撤銷，不撤銷、或
如何撤銷等公權力行使事項在內，然竟辯稱「係在收到縣政
府92年2月18日之函釋始知該如何處理系爭土地地目之回復
」云云，不僅推委卸責，亦與土地登記簿謄本之註記內容不
符，原審此部分採認之事實應有判決不備理由或理由矛盾之
違法。又被上訴人及其上級機關至遲於89年8月間註記之時
，既均已知悉系爭土地原變更地目之處分違法，依職權即應
予以撤銷，或依土地登記規則第134條規定所示，由被上訴
人報經其上級地政機關查明核准後予以撤銷，始符依法行政
原則。迺原審竟採信被上訴人不知如何處理之推託飾詞，遽
為不利上訴人之判斷，實有違行政程序法第121條第1項除斥
期間及土地登記規則第134條規定，而有適用法規不當之情
形等語，加以爭執。揆諸上開說明，尚屬誤解法律規定意旨
而不足取。綜上；原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，
將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。
上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予
駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1
項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 18 日
第一庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君
法 官 廖 宏 明
法 官 楊 惠 欽
法 官 林 樹 埔
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 96 年 4 月 19 日
書記官 彭 秀 玲
躍進路口投資設立儀征新天
領定期存款三百萬元及本公司原認定
被上訴人執以聲請假扣押之借據，上訴人
再依證人黃主文、朱哲彥、許登宮於上述
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